Avenir des départements : visibilité nulle

Le Premier ministre, s’exprimant mardi devant le Sénat sur une initiative bienvenue de son nouveau Président, devait « remettre en perspective » la réforme territoriale et lui donner du sens avant que ne reprenne le débat sur la carte régionale et le calendrier électoral.

Naturellement, j’attendais particulièrement ses propos sur l’avenir des départements. A l’arrivée, rien ou si peu : un renvoi à l’après 2020, une pseudo-ouverture d’adaptation aux spécificités locales, la confirmation d’une évolution dans les départements dotés d’une métropole et un silence assourdissant sur les deux autres hypothèses évoquées ces derniers mois (fédération d’intercommunalités ou maintien dans les départements ruraux).

Faisons rapidement l’état des lieux à moins de 5 mois des élections départementales, sans prétendre à l’exhaustivité.

– Une nouvelle carte cantonale avec plusieurs milliers de recours contre les décrets de redécoupage et qui ne sont pas encore tous jugés par le Conseil d’Etat.

– Des dates de scrutin annoncées mais non officiellement actées.

– Une campagne à venir sans une connaissance claire des compétences que les élues et élus devront effectivement gérer au cours de leur mandat ce qui rend pour le moins délicate l’élaboration des programmes des candidats.

– Un mandat dont le Gouvernement annonce qu’il sera d’office plus court que le mandat normal, a priori pour correspondre aux échéances de mise en œuvre d’une réforme qui reste à concevoir.

– Des perspectives d’évolution pour le moins sujettes à caution juridique :

          Distinguer les départements à métropoles en dupliquant la situation lyonnaise est un leurre : si toutes les compétences du Département sont effectivement assumées par la métropole, sur le reste du Département du Rhône, le conseil général demeure à l’identique !

        Transformer les conseils généraux en « fédération d’intercommunalités » lorsque ces dernières sont fortes suppose une définition de ce qu’est une intercommunalité forte et la résolution de la question constitutionnelle suivante  « l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale peut-elle être constituée de conseillers qui n’auraient pas été élus directement et spécialement pour y siéger ? »

        Maintenir les conseils généraux tels qu’aujourd’hui dans les départements ruraux suppose une définition de ce qu’est un département rural avec le risque constitutionnel d’une rupture d’égalité de traitement que pourraient légitimement soulever les parties rurales de départements non classés ruraux.

       Dans toutes ces hypothèses et à supposer résolus les problèmes soulevés ci-dessus, resterait une autre question elle aussi d’ordre constitutionnel : une collectivité territoriale peut-elle se revendiquer comme telle dès lors que ses compétences sont réduites à peau de chagrin et ressemblent davantage aux compétences spécialisées d’un établissement public ?

Un tel flou illustre l’impasse dans laquelle se retrouve le Gouvernement. Et c’est naturellement sans compter sur les interrogations majeures qui persistent concernant les moyens budgétaires pour exercer aujourd’hui et demain l’ensemble de nos compétences. Une action en matière de solidarité suppose une capacité à redistribuer pour mieux partager. C’est ce que font aujourd’hui les conseils généraux même si leur marge de manœuvre est de plus en plus étroite. Avec des compétences réduites, leur capacité redistributrice sera largement amputée.

Je persiste dans la conviction, partagée et exprimée notamment à travers le rapport Raffarin-Krattinger, que des régions élargies appellent un relais intermédiaire avec le bloc communal-intercommunal que seul le département peut incarner. Le supprimer ne sera même pas une source substantielle d’économies.

Je ne comprends pas qu’au moment où notre République souffre de fractures territoriales et sociales de plus en plus ouvertes, douloureuses et dangereuses, ce Gouvernement sacrifie sur l’autel d’une réforme improvisée, les collectivités qui contribuent, même avec des moyens limités, à les réduire.

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Humeur en capitale

Au moment même où le maire de Rouen Yvon Robert affirme dans une interview que Rouen est la capitale évidente de la Normandie et qu’il n’y a même pas matière à en discuter, je remarque la phrase de conclusion du dernier billet de blog de Philippe Duron : « L’avenir de Caen se joue aussi à Paris, et demain à Rouen. ».

La question mérite d’être posée : l’ancien maire de Caen qui en demeure député est-il devenu le président du comité de soutien à la candidature de Rouen au titre de capitale régionale ?

Les caennais apprécieront. Caen mérite mieux que cette abdication.

Vers une fracture électorale ?

Supprimer l’envoi des professions de foi des candidats en format papier pour privilégier la dématérialisation (projet de loi de finances 2015) correspond à une recherche généralisée d’économies qui se comprend mais le faire en 2015 est-ce bien raisonnable ?

Car pour les 2 élections locales à venir, toutes les règles changent (nouvelle carte cantonale et binômes au moment où le destin des départements est en question, nouveaux périmètres régionaux avec sans doute des compétences supplémentaires) ainsi que la date du scrutin régional.

Dans ce contexte très particulier, il y aura l’an prochain un grand besoin de pédagogie pour encourager la participation. Les professions de foi sur papier y contribuent encore et sont bien souvent le seul document adressé individuellement à chaque électeur alors que les documents des candidats en campagne sont parfois peu visibles car mélangés à des paquets de brochures commerciales diverses. Faut-il dire ici qu’avec une élection  régionale en décembre donc proche des fêtes de fin d’année, la campagne se déroulera dans un moment chargé en distribution de publicités ?

Enfin, une telle décision ne prend pas en compte la fracture territoriale et numérique pourtant bien réelle et isolera un peu plus tous ceux, notamment parmi nos aînés mais pas seulement, qui n’accèdent pas ou accèdent mal aux ressources électroniques et qui ont pourtant tous un droit égal d’accès à l’information électorale.

Calendrier électoral : encore un coup de yo-yo !

Alors même qu’il avait déjà annoncé une nouvelle saison pour son jeu vedette (cf mon billet du 1er septembre) avec des élections départementales et régionales en juin 2015, le Gouvernement, sans doute sous la pression du juge constitutionnel, nous propose finalement encore une autre partie de son yo-yo électoral : le scrutin départemental en mars et le scrutin régional fin 2015.

Ce jeu, dont on souhaite qu’il cesse enfin avec ce calendrier, illustre à la fois un usage du suffrage « au bon plaisir » du pouvoir autant qu’il le peut et son absence inquiétante de vision cohérente sur l’organisation du pouvoir local qu’il entend mettre en place au cours de son quinquennat compliqué.

Les élections fixées à mars et décembre, c’est peu dire que leur préparation va se dérouler sur un champ de mines avec toutes les incertitudes que cela implique.

Côté départements, un nouveau découpage cantonal et des milliers de recours devant le Conseil d’Etat qui sont loin d’être tous jugés malgré le zèle du juge à valider à la chaîne les tracés imposés par le Gouvernement, des binômes paritaires baroques de représentants, la perspective d’une «dévitalisation» juridiquement hasardeuse des conseils départementaux et la dispersion « façon puzzle » de ses compétences actuelles….

Côté régions, une carte régionale refondue et encore provisoire, avec tous les changements que cela entraine notamment sur le choix de l’implantation des services de l’Etat (chefs-lieux) et des assemblées délibérantes, sur le nombre des représentants de chaque département, des compétences annoncées comme étendues mais non encore débattues….

Malgré tout, deux scrutins distincts, s’ils présentent le risque d’une mobilisation compliquée des électeurs, auront le mérite de garantir l’organisation d’un débat dédié, pour chaque niveau de collectivité, sans confusion possible, sans que l’une des élections cannibalise l’autre. Le mérite aussi de laisser le temps d’imaginer, dans un débat ouvert, la vie, notamment institutionnelle et administrative, dans des régions remodelées.

Préfecture ou « capitale » : Caen au risque d’un jeu de dupes

Alors que le débat autour de la « capitale » de la future région normande est lancé et s’annonce âpre, faire un peu de pédagogie, définir le sens des mots et retracer leur statut juridique paraît nécessaire pour que chacun sache bien de quoi il est question et mesure l’enjeu de la décision à venir.

Un peu d’histoire administrative

Comme le département, la région est à la fois une circonscription administrative de l’Etat avec à sa tête un Préfet de région et une collectivité territoriale représentée par un conseil régional et son exécutif, le Président de région.

La circonscription administrative région a précédé la collectivité et cette dernière s’est inscrite à partir de 1982 dans le cadre existant. Le conseil régional a donc tout naturellement installé son siège et ses services dans la ville chef-lieu de région, non loin de la Préfecture.

D’où vient le choix de Caen comme chef-lieu pour ce qui concerne la Basse-Normandie ?

Comme pour tous les autres chefs-lieux de région, il faut remonter au tournant des années 60. Dans un premier temps, il s’agit pour le Gouvernement « d’harmoniser les circonscriptions administratives en vue de la mise en œuvre des programmes d’action régionale » (décret du 7 janvier 1959) en désignant celui des préfets de département chargé de convoquer et présider des conférences interdépartementales ainsi que de « coordonner les mesures d’application des programmes d’action régionale et d’aménagement du territoire…. ». Puis par un autre décret du 2 juin 1960, les circonscriptions administratives sont « harmonisées » dans un cadre territorial décrit dans un tableau annexé au décret et qui fixe bien comme périmètre de la circonscription d’action régionale les 3 départements du Calvados, de la Manche et de l’Orne. Enfin, un décret du 14 mars 1964 donne au préfet coordonnateur le titre de Préfet de région. L’article 1er de ce décret précise aussi que « le préfet de région est le préfet du département où se trouve le chef lieu de cette circonscription ».

Ainsi parce que le Préfet du Calvados avait été désigné comme préfet coordonnateur, ce dernier a pris le titre de Préfet de région et Caen celui de chef-lieu de la région.

L’état du droit

Depuis que sur le territoire de cette circonscription administrative de l’Etat, la région est devenue aussi et successivement un établissement public (loi du 5 juillet 1972) puis une collectivité territoriale (loi du 2 mars 1982), c’est-à-dire une personne morale de droit public, les modalités de fixation du chef-lieu de région sont définies par le Code général des collectivités territoriales (article L4122-2) : « l’éventuel transfert est décidé par décret en Conseil d’Etat après consultation du conseil régional et des conseils généraux ainsi que des conseils municipaux de la ville siège du chef-lieu et de celle où le transfert du chef-lieu est envisagé ». Aucune application n’est à ce jour intervenue mais naturellement la refonte de la carte régionale remet cet article à la une avec potentiellement certaines modifications.

Ce que dit en son actuelle rédaction le projet de loi portant réforme régionale

Les dispositions prévues par le Gouvernement dans son projet de loi ont été amendées lors du débat en première lecture. Elles sont aujourd’hui les suivantes :

« Son chef-lieu provisoire est fixé par décret pris avant le 31 décembre 2015, après avis du conseil municipal de la commune envisagée comme siège du chef-lieu et des conseils régionaux intéressés. L’avis des conseils régionaux est rendu après consultation du conseil économique, social et environnemental régional et après concertation avec les représentants des collectivités territoriales, des organismes consulaires et des organisations professionnelles représentatives ;

Les présidents des conseils économiques, sociaux et environnementaux des régions regroupées élaborent conjointement un rapport consultatif sur la localisation définitive du chef-lieu de chaque nouvelle région. Le rapport est communiqué aux présidents des conseils régionaux concernés avant le 31 mars 2015. Il fait l’objet d’un débat sans vote devant l’assemblée délibérante avant le 30 avril 2015.

Son nom et son chef-lieu sont fixés par décret en Conseil d’État pris avant le 1er juillet 2016, après avis du conseil régional.

Par dérogation à l’article L. 4132-8 du code général des collectivités territoriales, le conseil régional adopte, avant le 1er juillet 2016, les règles de détermination de ses lieux de réunion pendant le mandat suivant le premier renouvellement des conseils régionaux et le programme de gestion de ses implantations immobilières. Ces règles et ce programme de gestion peuvent être révisés ultérieurement dans les mêmes formes. »

Il est également ajouté « « L’emplacement de l’hôtel de région est fixé par le conseil régional sur le territoire de la région. »

Le débat parlementaire doit se poursuivre cet automne et ces dispositions peuvent encore évoluer.

Ce qu’il ne faut surtout pas confondre

Le droit parle de chef-lieu de région, d’emplacement de l’hôtel de région et de lieu des réunions du conseil régional.

La notion de « capitale » que nous utilisons tous n’existe pas en droit. C’est une « image » qui renvoie en fait à la réalité de tout Etat souverain dont le « cœur politique » bat dans sa capitale. Par analogie, la « capitale régionale » est donc la ville où siège l’assemblée délibérante élue au suffrage universel direct : le conseil régional.

Jusqu’alors la « capitale régionale » se confond avec la ville chef-lieu qui est une réalité juridique et administrative.

Et c’est bien là tout l’enjeu du choix pour notre future région Normandie.

Dire oui à un partage entre Caen qui serait la Préfecture et Rouen la « capitale » conduirait  à reléguer Caen au rang de chef-lieu – certes de la Normandie – et à en faire, pour une durée que personne d’autre que le Gouvernement ne maîtrisera, une ville administrative dont l’attractivité sera à ce titre très relative pour les acteurs économiques. Cependant que faire de Rouen la « capitale » conduirait à y installer durablement le siège du Conseil régional, dans le même temps où les régions se voient investir de compétences étendues jusqu’à devenir les moteurs du développement économique et social et de l’aménagement du territoire.

Dans une telle hypothèse, risque de se poser, plus ou moins rapidement, la question de la localisation des services régionaux de l’Etat tels que le rectorat, l’agence régionale de santé ou autres directions régionales. Si on peut penser que dans un premier temps ils se regrouperont autour du Préfet de région, la réalité de leurs relations permanentes avec les services du conseil régional pour l’exercice de compétences largement partagées fait craindre un glissement progressif de leurs implantations au plus près du siège de l’assemblée régionale ne s’opère. Et Caen se réveillerait un jour ville chef-lieu de département, département dont on annonce qu’il perdrait son statut de collectivité.

Les deux cœurs (administratif et politique) du territoire régional n’ont pas aujourd’hui et auront encore moins demain le même poids pour notre avenir. Ne l’oublions pas et ne nous satisfaisons surtout pas de voir Caen « consacré » ville-préfecture de la Normandie réunifiée. Ne laissons pas enclencher un processus de dévitalisation progressive. Ce serait pour son avenir et celui de ses habitants la pire des solutions.