Acte III : l’Assemblée nationale remet en cause les avancées faites par le Sénat

L’Assemblée nationale vient d’adopter en première lecture le premier des trois projets de loi de l’Acte III de la décentralisation. Ce texte, dit de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, avait été examiné en première lecture par le Sénat qui l’avait profondément remanié, revenant non sans sagesse sur de nombreuses dispositions souhaitées par le Gouvernement.

Sans vraie surprise, les députés ont rétabli plusieurs de ces dispositions. Avant qu’il ne revienne en septembre au Sénat pour une seconde lecture, je crois utile, sans en faire une analyse complète, d’énumérer certains éléments de son contenu qui illustrent la complexité de la construction institutionnelle qui se prépare.

-Création du Haut conseil des territoires : chargé d’assurer la concertation entre l’Etat et les collectivités, il figurait dans le troisième projet de loi de l’Acte III mais apparaît, par voie d’amendement, dans ce texte. Est-ce à dire que ce dernier projet de loi ne verra pas le jour et que le Gouvernement, avec la complicité des députés qui le soutiennent, en « récupère » certains éléments ? La question mérite d’être posée.

-Les conférences territoriales de l’action publique, dispositif emblématique que le Sénat avait sérieusement restreint, revient dans sa forme initiale et est de nature à placer les régions et leurs présidents en maîtres du jeu (ils les président d’office) en étroite relation avec les Préfets. Une forme de mise sous tutelle qui ne dit pas son nom ?

-La notion de chef de file est validée : aux régions l’aménagement numérique, le développement économique, la transition énergétique et le soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche ; aux départements, l’action sociale et l’autonomie des personnes et enfin aux communes la mobilité durable.

-Les députés entérinent la « métropolisation à statuts multiples » du territoire avec la création de métropoles de Paris, Lyon et Aix-Marseille-Provence, et d’une dizaine d’autres en province. Seront notamment créées des métropoles à Toulouse, Lille, Bordeaux, Nantes, Strasbourg, Rennes, Rouen ou encore Grenoble. Ces dernières, métropoles de droit commun, créées par décret, se substitueront aux intercommunalités existantes et disposeront de compétences étendues (développement économique, tourisme, transports, habitat, environnement, eau, etc). Tous les EPCI à fiscalité propre de plus de 400 000 habitants, situés dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants, seront donc automatiquement transformés en métropoles. Il en sera de même des capitales régionales de plus de 400 000 habitants, même si elles ne remplissent pas les autres critères.

En outre, à partir de 2020, une partie des conseillers des métropoles sera élue au suffrage universel direct, l’autre partie représentant directement les territoires via les communes. Une proposition soutenue par le Gouvernement et qu’il justifie par l’importance des compétences exercées, le plus souvent d’ailleurs par transfert depuis les autres niveaux de collectivités. On peut craindre le pire pour les départements et les communes là où une métropole existera. Sans compter que des conflits de gouvernance ne sont pas impossibles entre les deux légitimités cohabitant dans un même conseil.

Je note au demeurant les propos du député Jacques Pélissard, également président de l’Association des maires de France, qui a dénoncé, lors du débat, une démarche « aux antipodes du rapport de confiance : le Premier ministre et vous-mêmes parlez de pacte de confiance, de concertation avec le Haut conseil des territoires créé il y a quelques heures. Aujourd’hui, nous sommes aux antipodes du rapport de confiance : pas de concertation, pas la moindre information, pas la moindre négociation avec les associations de maires, en particulier l’Association des maires de France. Très franchement, vous êtes en dehors des clous, s’il y a un suffrage universel dans une métropole c’est la mort des communes, c’est la mort des maires ».

Enfin je voudrais terminer ce bref résumé par un sujet sur lequel j’aurai l’occasion de revenir de manière plus approfondie. Il s’agit de la création par l’Assemblée nationale de « pôles d’équilibre et de coordination territorial ». Cette appellation est censée remplacer celle de « pôle rural d’aménagement et de coopération », notion introduite par le Sénat pour proposer aux territoires ruraux un outil d’interterritorialité en miroir des pôles métropolitains. Mais les députés n’ont pas seulement changé l’appellation, ils ont aussi modifié le contenu de ces futurs pôles qui ne concernent plus réellement les territoires ruraux et semblent, à ce stade du projet, se superposer à des superpositions déjà existantes… Un empilement qui reste à explorer.

Comme on le voit, ce premier projet de loi de l’Acte III, encore sur le métier puisqu’une seule lecture en a été faite dans chaque chambre du Parlement, propose une construction complexe et technocratique là où on devrait plutôt installer de la souplesse pour répondre, dans un cadre national naturellement garanti, aux besoins spécifiques de chacun de nos territoires. La décentralisation n’en sortira pas grandie.

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