Hériter…

Hériter n’est ni simple ni rapide et peut même être douloureux et conflictuel, pour peu qu’il y ait quelques biens, quelques dettes et quelques tensions entre les héritiers.

C’est bien ce à quoi doit se préparer la Famille Territoire si le Président de la République et le Gouvernement confirment leur intention d’euthanasier le Département. Car la redistribution des compétences n’est rien d’autre qu’une succession cette fois entre personnes morales et non pas physiques. Mais le principe est juridiquement le même. A une exception près : les déchirements risquent de se retrouver très vite sur la place publique et dans les medias au lieu de s’exprimer dans le silence feutré d’un office notarial.

Le cas le plus simple est naturellement celui où une compétence serait entièrement transférée à la région. Héritière unique, elle l’intégrerait selon le même principe que celui qui prévaut lorsque deux intercommunalités fusionnent, l’une absorbant l’autre et se substituant à elle automatiquement dans tous ses actes et toutes ses délibérations, selon la formule consacrée. Ainsi en irait-il par exemple de la compétence « collèges ».

Mais en revanche, la succession s’avèrerait particulièrement complexe pour des compétences que devraient se répartir plusieurs dizaines d’intercommunalités, réparties sur tout le territoire départemental. Sans rentrer dans un luxe de détails techniques, il conviendrait ainsi de :

– décider du devenir statutaire des agents comme de leur affectation géographique,

– décider du devenir des biens immobiliers et mobiliers affectés à la mise en œuvre de chaque compétence transférée,

– « détricoter » tous les aspects budgétaires et financiers actuellement gérés par la seule entité départementale ce qui supposerait de définir une clé de répartition entre les intercommunalités pour décider ensuite du montant des compensations pour les charges nouvelles imposées, du partage des emprunts en cours ou des garanties d’emprunts à supporter,

– renégocier entièrement les marchés publics ou les délégations de services publics aujourd’hui conclus par une seule entité,

– redéfinir les conditions de la représentation des intercommunalités par exemple au sein de telle ou telle entreprise publique locale ou société d’économie mixte ou de tel ou tel syndicat mixte où siégeait antérieurement le seul département….

Ce ne sont que quelques exemples parmi un très grand nombre. On voit bien aussi que de tels changements seraient d’abord et pour longtemps extrêmement coûteux. Le temps ainsi consacré à des décisions indispensables mais invisibles pour la plupart de nos concitoyens serait autant de temps que les élus et leurs collaborateurs ne consacreraient pas à ce qui doit être l’essentiel : la qualité et la continuité du service public à rendre et l’engagement en faveur de l’attractivité de nos territoires, pour assurer leur développement économique et le maintien et la création d’emplois. Dans la situation que connaît notre pays, on peut s’interroger sur le choix du moment pour ouvrir cette succession….

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Le mille-feuille est bon….outre-Rhin !

Dans l’attente des détails et du calendrier de la réforme territoriale annoncée par le Président de la République et le Gouvernement, chacun s’exprime et donne à réfléchir. Une interview récente de Gérard-François Dumont, géographe et professeur à l’Université de Paris IV, a ainsi retenu mon attention. (Le lien vers cet article est à la fin de ce billet)

Il y exprime ses doutes sur la pertinence de la réforme envisagée, singulièrement s’agissant de l’évolution des périmètres régionaux. En outre, il bat sérieusement en brèche l’argument selon lequel le mille-feuille territorial serait préjudiciable au développement économique et cite à l’appui de sa thèse la Bavière, qualifiée d’organisation administrative la plus complexe d’Europe. Or précise-t-il ce « Land » est très attractif et son taux de chômage y est le plus faible du pays, de 3,1%, inférieur à celui de l’Allemagne (5,3%).

J’ai voulu savoir ce qu’il en était plus précisément de cette organisation. Rappelons que l’Allemagne est un Etat fédéral, chaque « Land » est donc une forme de « mini-Etat » doté de son propre gouvernement, de son propre parlement et de ses propres lois dans les domaines de compétences que la Loi fondamentale (Constitution) lui attribue.

Dans ce cadre, chaque « Land » n’a pas forcément la même organisation territoriale et si la plupart des « Länder » s’organise en trois niveaux, la Bavière s’administre de la manière suivante :

– 7 « Regierungsbezirke », districts aussi appelés circonscriptions ou régions administratives, dépourvues de la personnalité morale et gérés par des représentants nommés par le gouvernement du « Land ».

– Ces districts sont divisés en 71 « Landskreise » (districts ruraux) et 25 « Kreisfreie Städte » (villes districts-libres, non intégrées aux « Landskreise » et étant donc une structure à elles-seules). Chacun de ces « Kreise » a son conseil élu et son exécutif.

– Chaque district est ensuite divisé en « Verwaltungsgemeinschaft », qu’on pourrait décrire comme une communauté d’administration de très petites communes puisque les communes les plus grandes ne s’y inscrivent pas.

– Enfin, au plus petit niveau, les « Gemeinden » ou communes sont l’unité administrative de base, sachant que les villes districts libres ou districts urbains sont à la fois un « Kreis » et un « Gemeind ». Chaque « Gemeind », dont l’organisation et le fonctionnement est fixé par chaque « Land », est géré par un conseil élu et un exécutif (maire). Il dispose de la clause de compétence générale et ses moyens résultent de transferts décidés par les niveaux supérieurs.

Comme on peut le constater à la lecture de ce schéma, dont je conviens bien volontiers qu’il reste basique et mériterait une étude approfondie des compétences exercées à chaque niveau, le modèle hiérarchisé de l’administration territoriale bavaroise n’est pas si éloigné de notre propre construction.

Certains liront dans ce billet un plaidoyer pour le statu quo. Ils auront tort : il se veut juste l’illustration que le territoire est pluriel et appelle, pour l’exercice de chaque compétence, le respect du principe constitutionnel de subsidiarité, c’est-à-dire une mise en œuvre à l’échelon le plus adapté. Et il démontre que la multiplicité des niveaux d’intervention n’est pas un obstacle à la réussite économique du territoire, à sa compétitivité et à son attractivité. Qu’on y réfléchisse avant de déconstruire à grands frais notre administration locale.

Lire : l’article cité dans ce billet

Réforme territoriale : et même si comparaison n’est pas raison…

Dans l’incertitude d’un calendrier dont le Président de la République annonçait il y a une semaine qu’il serait accéléré, tout parlementaire, responsable de collectivité territoriale ou de groupement de collectivités ne peut aujourd’hui que s’interroger et chercher quelques points de repère.

Rapporteur en 2007 au Sénat de la loi relative aux droits et libertés des universités, plus communément appelée LRU, je la prends pour exemple. Déposée devant le Parlement le 4 juillet, en procédure d’urgence (soit une seule lecture du texte par chambre), elle est promulguée le 10 août. On peut difficilement faire plus court. Mais ensuite et conformément à ce que la loi prévoyait, ce n’est qu’au 1er janvier 2009 que les premières universités sont effectivement passées à l’autonomie (plus justement aux « responsabilités et compétences élargies ») et à raison d’un groupe par an, ce n’est qu’au 1er janvier 2012 que toutes les universités ont été concernées. 5 ans après le vote de la loi. Il fallait notamment un long et précis audit de chaque université sur leur capacité à gérer la masse salariale qui leur incombait, audit conduit par l’Inspection générale des finances et par l’Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur. Et nous savons bien qu’après ce passage, plusieurs années sont encore nécessaires pour que la maîtrise de ces nouvelles compétences soit effective.

Comparaison n’est pas raison mais les exemples sont ainsi nombreux qui montrent qu’il y a parfois loin et longtemps de la loi à sa matérialisation.

Une chose est de décider de diviser par deux le nombre des régions et de supprimer les conseils généraux et donc les départements en tant que collectivités territoriales, une autre chose est de le faire concrètement. Non pas tant s’agissant de l’élection ou de la suppression des élus même si cela suppose quelques « légers ajustements normatifs » (report des élections dans un calendrier assurant le respect des règles régissant le financement des campagnes, détermination du nombre de conseillers régionaux dans des assemblées élargies, sans oublier une révision constitutionnelle pour supprimer une catégorie de collectivités territoriales….)  que s’agissant de la mise en œuvre des compétences. Souvenons-nous que lors de la mise en place de la décentralisation votée en 1982, les premières élections régionales au suffrage universel direct n’ont eu lieu qu’en 1986 et que les transferts de compétences sur les collèges ou les lycées n’ont pas été effectifs avant cette même année. Plus récemment, plus de quatre ans ont été nécessaires aux départements pour intégrer les transferts de compétences issus de la loi d’août 2004.

Ce sont ces réalités techniques que doit aujourd’hui affronter le Gouvernement. Il ne doit pas les cacher, ni au peuple, ni aux élus, parlementaires et/ou élus locaux. Et les services publics que régions et départements mettent aujourd’hui en œuvre dans des domaines majeurs où ces collectivités ont su prendre le relais d’un Etat trop souvent défaillant, doivent être garantis dans leur continuité et sans rupture d’égalité entre les personnes et entre les territoires.

Pour prendre l’exemple des départements, qu’il s’agisse de l’action sociale via les allocations individuelles de solidarité ou l’accompagnement des enfants, des familles, des personnes âgées et handicapées, qu’il s’agisse des collèges, des transports notamment scolaires, de l’entretien des routes, de la gestion des services départementaux d’incendie et de secours et la liste est encore longue, le transferts vers les régions ou vers les intercommunalités, voire même vers les CAF pour la gestion et le versement des allocations, ne saurait s’effectuer, d’un coup de baguette magique, en l’espace de quelques semaines ou de quelques mois. Certaines structures, notamment en zone rurale, ne sont pas en capacité matérielle de les prendre en charge rapidement en garantissant la qualité du service rendu. Parce qu’elles n’y sont pas préparées et ne sont pas dimensionnées pour. En outre, on ne saurait naturellement accepter que les agents qui gèrent aujourd’hui ces compétences soient traités n’importe comment, mutés sans la moindre considération personnelle. Par le bon vouloir du Prince.

Quant aux économies que cette réforme territoriale permettrait de réaliser, elles sont un point d’interrogation. La mise en œuvre des transferts est chère, agir dans l’urgence coûte plus encore et ce n’est qu’à moyen terme que des gains peuvent être mesurés. Si on regarde les missions confiées aux départements, ce sont bien les missions sociales qui représentent la plus grosse part du budget, elles sont obligatoires et l’Etat ne peut plus compenser financièrement cette compétence qu’il a imposée aux départements et qui peinent aujourd’hui à la garantir. Confiées demain aux intercommunalités ou aux CAF, ces missions n’auront pas un coût moindre.

Une réforme territoriale est possible, sur certains points elle est même souhaitable. Je suis ainsi favorable à l’élargissement des territoires régionaux et s’il devait s’accompagner d’intercommunalités plus grandes, je pense que l’échelon départemental y trouverait un rôle intermédiaire naturel et utile, qui peut être redessiné.

Vouloir imposer le changement dans la précipitation, au mépris des réalités, pour pouvoir demain se prévaloir de réformes structurelles, est dangereux pour notre pays et pour nos concitoyens. Examiner les conditions concrètes de mise en œuvre de ces mutations ne signifie nullement s’opposer à toute transformation. C’est tout simplement et comme je le dis régulièrement assumer le devoir de réel.

Un festival de contradictions….

François Hollande se contredit :

5 octobre 2012 en clôture des Etats généraux de la démocratie territoriale :

« Un débat s’est ouvert depuis plusieurs années sur l’opportunité de supprimer un niveau d’administration locale. A un moment, la commune a été mise en cause. C’était dangereux, pas tant pour les communes que pour ceux qui en avaient eu l’idée, car chacun a fini par considérer que la commune était irremplaçable ! Surtout au moment où notre pays a besoin, plus que jamais, de resserrer le tissu social, que ce soit dans l’espace rural ou dans les quartiers de nos villes.

Aujourd’hui, c’est le département qui est sur la sellette. Trop vieux, trop archaïque, trop dépassé. Je ne suis pas un défenseur d’une collectivité parmi d’autres. Chacun doit avoir la lucidité de regarder les évolutions qu’il convient d’accomplir.

Des arguments en termes d’économie sont souvent avancés pour supprimer un échelon. Il ne résiste pas à l’examen dès lors qu’il n’est pas question d’abolir les compétences que cette collectivité exerce.

A part diminuer quelques dizaines d’élus, où est l’économie ? Quant à la simplification espérée, elle aboutirait à l’éloignement le plus souvent de nos concitoyens par rapport aux décisions prises sans effet sur l’efficacité même du service rendu.

Ainsi, à mes yeux, le problème n’est pas tant le nombre d’échelons. D’ailleurs, lorsque je regarde chez nos voisins, c’est à peu près le même nombre que je retrouve sous les appellations différentes. Le problème, et regardons le franchement, c’est la répartition des compétences et c’est la gouvernance de nos territoires. C’est cela que nous devons changer. »

Janvier 2014 en conférence de presse

« Les départements gardent leur utilité pour assurer la cohésion sociale, la solidarité territoriale, et je ne suis donc pas favorable à leur suppression pure et simple, comme certains le réclament, car des territoires ruraux perdraient en qualité de vie, sans d’ailleurs générer d’économies supplémentaires. Mais on ne peut pas tenir ce raisonnement partout dans les grandes agglomérations. « Paris, d’ailleurs, est à la fois une ville et un conseil général ». « Dans la région parisienne, que signifient encore les frontières départementales ?

6 Mai 2014 pour l’anniversaire de ses 2 ans

« Si c’est 2016, ça permettrait d’avoir le temps. Je pense que ça serait intelligent de faire des élections régionales et départementales avec le nouveau découpage.

Je pense que douze régions ou onze régions, la moitié, pourraient être la bonne carte de notre territoire, et pour les départements, j’ai moi-même été président de conseil général, une réforme majeure doit être portée, il n’y a plus de temps à perdre. Je considère qu’aujourd’hui toutes ces structures ne sont plus lisibles pour les Français. Il faut à la fois de la proximité et en même temps de l’efficacité, donc j’ai demandé au gouvernement de Manuel Valls d’accélérer la réforme territoriale »,

Manuel Valls se contredit :

En janvier 2013 au Sénat lors du débat sur le PJL de réforme des modes de scrutin

« Le département est un échelon de proximité essentiel, un échelon républicain par excellence. A ce titre, il conserve toute sa pertinence »

Déclaration de politique générale 8 avril Assemblée nationale

« Notre indépendance financière, mesdames et messieurs les députés, suppose également des réformes de structure, nous le savons tous. La France est prête à de telles réformes, en particulier celle du «millefeuille territorial». Je propose quatre changements majeurs susceptibles de dépasser les clivages partisans…….Enfin, mon dernier objectif consiste à engager le débat sur l’avenir des conseils départementaux. Je sais qu’un tel débat prendra du temps, mais je vous propose leur suppression à l’horizon 2021.Je mesure l’ampleur d’un tel changement. Il nous faudra en particulier répondre au sentiment d’abandon et au besoin de protection de nombreux départements et territoires ruraux. Ce changement donnera lieu à un profond débat dans le pays qui associera les élus et les citoyens. Je sais que je peux compter sur la compétence et l’énergie qui caractérisent tous les bancs de cette assemblée car, à propos des régions, de l’intercommunalité, de la clause de compétence générale et des départements, beaucoup de propositions ont déjà été formulées. Il faut certes en parler, mais il est temps d’agir! »

Reprise de sa déclaration le 9 avril au Sénat

« Le quatrième enjeu, c’est celui de l’avenir des conseils départementaux. La question est sérieuse ; elle doit être traitée sérieusement. Je sais l’importance du rôle joué par les conseils départementaux. J’ai conscience, aussi, des difficultés qu’ils éprouvent, parfois, à assumer la plénitude de leurs responsabilités.

Ce débat est légitime, car nos institutions doivent savoir s’adapter à la diversité des besoins, à la diversité des territoires et des populations. C’est ce que le rapport Krattinger-Raffarin nomme « la reconnaissance de la différenciation ». Dans les zones les plus urbanisées, un certain nombre de compétences de proximité doivent pouvoir être directement exercées par les intercommunalités.

Je ne pense pas que nous puissions rester dans le statu quo. J’ai posé la question de l’avenir des conseils départementaux parce que je pense qu’à terme il faut aller vers plus de simplicité, vers l’attribution de leurs compétences à d’autres collectivités. Et donc je pense à leur suppression. Cela passe par un long débat, par des délais juridiques nécessaires. Rien ne se fera dans la précipitation. Il faut prendre le temps nécessaire. Mais cette idée qui traverse plusieurs grandes formations politiques doit devenir une réalité. »

Report des élections locales : la démocratie locale mérite mieux

Le Président de la République a exprimé ce matin sa volonté d’accélérer le calendrier de la réforme territoriale et de modifier en conséquence celui des prochaines élections locales, départementales et régionales qui, prévues en mars 2015, pourraient être reportées en 2016.

Il s’agit essentiellement de permettre l’élection des conseillers régionaux dans le cadre des nouvelles régions, dont le nombre serait divisé par deux. Au regard de la loi qui impose que les limites des circonscriptions territoriales soient définitives un an avant le scrutin, la carte régionale devrait donc être arrêtée pour le 1er mars 2015. Il reste donc dix mois pour la dessiner et faire adopter l’ensemble des dispositions législatives utiles : recomposition des territoires régionaux, détermination du nombre de représentants pour chacun des départements composant une région, suppression des dispositions actuelles obligeant à un référendum local pour valider les délibérations des conseils régionaux et des conseils généraux concernés par la fusion…. C’est court et risque fort de conduire à faire peu de cas des volontés locales. Le principe démocratique mérite mieux

S’agissant des élections départementales, on s’étonnera tout d’abord de l’incohérence de l’action gouvernementale qui aura fait voter un changement radical du mode de scrutin des conseillers départementaux avant d’envisager la suppression pure et simple des assemblées délibérantes dont les nouveaux élus seront en quelque sorte les fossoyeurs. La «vente à la découpe » des compétences actuelles des départements-collectivités territoriales ne pouvant se faire du jour au lendemain, on peut s’interroger sur la nécessité d’un report en 2016 de l’élection qui prolongerait à l’excès (de deux ans) le mandat des conseillers généraux élus en 2008. Cela permettra au moins au Conseil d’Etat de juger dans les délais les recours contre la nouvelle carte cantonale !

L’électeur ne doit pas être dupe.

Le report des élections locales est aussi une manière pour le Gouvernement de tenter d’éviter une nouvelle débâcle électorale après celles des municipales. C’est aussi, faute de réformes structurelles en matière économique et sociale, une manière de donner des gages à Bruxelles d’une volonté réformatrice pour faire face à notre situation financière dramatique.

Pour autant, ce n’est pas en affichant ce type de réformes effectivement spectaculaires que le déficit sera moindre. Toute réforme est d’abord chère. Ce n’est que dans la durée qu’elle peut être une source d’économies.

S’agissant de la suppression des conseils généraux, les compétences qu’ils exercent sont des dépenses obligatoires quel que soit celui (collectivité ou groupement) qui les met en œuvre : qu’il s’agisse des collèges, des routes et naturellement des politiques sociales concernant les enfants, les familles, les personnes âgées et handicapées, les personnes privées d’emploi et plongées dans la précarité. Les économies réalisées seront marginales voire nulles, y compris et surtout en matière de personnels. Car ce qui coûte cher, ce ne sont pas les collectivités locales, ce sont leurs missions.

S’agissant de la division par deux du nombre des régions, l’éloignement généré par la taille des régions ne sera peut-être pas aussi génératrice d’économies qu’on peut l’escompter.

Une réforme territoriale est nécessaire, dans le respect de la démocratie locale. La précipiter peut s’avérer dangereux et ressemble fortement à un écran de fumée pour masquer l’échec des autres politiques gouvernementales.