Collectivités territoriales : Non à une réforme « coup de com » mais oui à un vrai changement

Les annonces du Premier ministre formulées le mardi 8 avril lors de sa déclaration de politique générale ont interpellé par leur caractère inattendu qui les a rendues violentes.

Chacune d’elles doit pourtant être sérieusement relativisée pour plusieurs raisons : le calendrier, la gestion du changement en la matière depuis 2012, l’état du droit en vigueur et l’effectivité des économies escomptées. A tel point qu’on peut, avec quelques jours de recul, se demander si ce ne sont pas 4 annonces pour rien, en clair, une pseudo réforme pour ne pas dire un coup de com. Alors qu’une vraie réforme est nécessaire.

4 mesures en trompe l’œil et un terreau pour le populisme

Les mesures sont annoncées alors qu’une réforme dite « Acte III » de la décentralisation est à la peine et que pour leur part, les collectivités territoriales sont dans une souffrance financière profonde.

Après des Etats généraux de la démocratie territoriale conclus le 5 octobre 2012 par le Président de la République, un premier et très long projet de loi a circulé, vite retiré et remplacé par trois textes présentés au printemps 2013. Le premier d’entre eux a été débattu puis promulgué en janvier 2014. Il s’agit de la loi dite MAPAM (modernisation de l’action publique locale et d’affirmation des métropoles). Le second projet de loi était attendu au lendemain des élections municipales : il serait présenté début mai. Le troisième projet de loi devrait être abandonné et d’ores et déjà, certaines de ses dispositions ont été reprises dans la loi MAPAM.

Et sur le fond aussi, la démarche gouvernementale est chaotique et manque pour le moins de cohérence : ainsi les propos du Président de la République à l’automne 2012 ne coïncident pas avec ceux de son nouveau Premier ministre qui lui-même se contredit au regard des propos qu’il tenait devant le Parlement, par exemple lors du débat sur le nouveau mode de scrutin des conseillers départementaux qui a débouché sur la loi du 17 mai 2013. Et les dispositions de la loi MAPAM sur les modalités de la gouvernance locale (conférences territoriales de l’action publique, chefs de filât) laissent interrogatifs au regard des mesures annoncées.

–          La réduction de moitié du nombre des régions : la tectonique des cartes

Aux premières heures de 2014, les propos du Président de la République sur une évolution souhaitable du nombre des régions avaient déjà fait parler. La semaine passée, l’affirmation du Premier ministre d’en diviser le nombre par deux et faute d’accord local entre les collectivités d’imposer par la loi une nouvelle carte à l’horizon 2017 relance les débats, presque dans l’urgence.

Entre ceux qui ne veulent pas se laisser imposer des rapprochements et ceux qui posent des jalons pour peser stratégiquement demain, c’est déjà la guerre des mots et la surenchère des promesses.

Figées dans leurs périmètres respectifs depuis 1956, les régions s’apprêtent à vivre une véritable tectonique des cartes, au moment même où en leur sein, les collectivités départementales qui les composent semblent avoir une espérance de vie limitée et sans que la reprise des compétences qu’elles exercent soit précisée. Les calendriers ne coïncident pas. Ce n’est pas là le moindre des enjeux tant l’aménagement et le développement du territoire, absolument essentiels pour notre économie, doivent impérativement se penser à deux échelles, nationale voire européenne ET locale.

Telles qu’elles apparaissent sur la « carte secrète » du Gouvernement, les nouvelles régions compteraient en France métropolitaine et hors Corse, de 5 à 13 départements. Ce très grand nombre de départements ne serait pas sans générer un immense sentiment d’éloignement, d’abandon pour ne pas dire d’exclusion pour les habitants et pour leurs représentants élus, sentiment que des intercommunalités même renforcées ne sauraient compenser. Une représentation intermédiaire apparaît à cet égard précieuse pour ne pas dire indispensable spécialement pour les territoires ruraux.

Par ailleurs, la carte des métropoles est loin de coïncider avec cette possible carte. Ainsi une future région Bretagne étendue à la Loire Atlantique pourrait avoir 3 métropoles : Rennes, Nantes et Brest. Trois futures régions en compteraient deux chacune : Midi-Languedoc-Roussillon (Toulouse et Montpellier), Provence (Aix-Marseille-Provence et Nice), Rhône-Alpes-Auvergne (Lyon et Grenoble). Quatre régions auraient chacune une métropole : Normandie (Rouen), Artois-Picardie (Lille), Champagne-Alsace-Lorraine(Strasbourg), Aquitaine-Poitou-Limousin (Bordeaux). Deux régions resteraient sans métropole : Bourgogne-Franche-Comté et Vallée de la Loire.

Le spectre d’une France de l’intérieur à plusieurs vitesses se profile.

En outre, cette nouvelle carte régionale interroge au regard de la méthode annoncée et de sa cohérence avec le droit en vigueur.

Ainsi, le Premier ministre entend « faire confiance à l’intelligence des élus. Les régions pourront donc proposer de fusionner par délibérations concordantes. En l’absence de propositions, après les élections départementales et régionales de mars 2015, le gouvernement proposera par la loi une nouvelle carte des régions. Elle sera établie pour le 1er janvier 2017. »

Que compte-t-il faire des dispositions aujourd’hui inscrites au Code général des collectivités territoriales, sous l’article L4123-1 et qui prévoient, pour le regroupement, la nécessité de délibération concordantes des conseils régionaux de régions formant un territoire d’un seul tenant et sans enclave, mais également l’avis des conseils généraux concernés et surtout précise dans son point II que « Le Gouvernement ne peut donner suite à la demande que si ce projet de regroupement recueille, dans chacune des régions concernées, l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits. » En clair, le CGCT impose un référendum local (et non une consultation dont le résultat ne lie pas la ou les collectivités organisatrices) dans chacune des régions concernées.

Par ses déclarations mardi, le Premier ministre semble bien faire fi de la loi en vigueur et de la consultation des électeurs concernés. Ce recul de la démocratie fait craindre le pire lorsqu’il annonce, concernant son projet de suppression des conseils départementaux, vouloir « un profond débat dans le pays qui associera les élus et les citoyens ».

Il est aussi à craindre que les élections régionales de 2015 deviennent autant de « pré référendums sur un nouveau périmètre ».

–          La carte de l’intercommunalité

Mardi, lors de la déclaration de politique générale, le Premier ministre annonçait parmi les 4 points de sa réforme territoriale, qu’une nouvelle carte intercommunale, fondée sur les bassins de vie, entrera en vigueur au 1er janvier 2018. Le 16 avril à l’issue du Conseil des ministres, Manuel Valls évoque cette fois l’effort de mutualisation entre communes et intercommunalités, déjà inscrite dans les lois de 2010 et 2014 ainsi que la réduction des syndicats intercommunaux. Il est vrai que, lors de la discussion des SDCI, pour de nombreux départementaux, la moindre réduction de leur nombre avait été un élément de négociation en contrepartie de fusions de communautés de communes de petite taille. Le chantier était donc souvent resté ouvert.

De fait la loi du 16 décembre 2010 dite loi de réforme des collectivités territoriales instaurait les schémas départementaux de coopération intercommunale et son article 35 prévoyait qu’ils soient révisés au moins tous les six ans à compter de leur publication. Pour le département du Calvados par exemple, le SDCI a été adopté fin décembre 2011 ce qui oblige à une révision au plus tard pour la fin décembre 2017 ce qui est « assez » proche du 1er janvier 2018 ! La plupart des départements sont dans ce cas à quelques semaines ou mois près.

Clairement, la proposition n’est rien d’autre que l’application de la loi et de la clause de revoyure qu’elle instaurait.

–          La suppression des conseils départementaux

L’annonce contredit les propos tenus jusqu’alors par le couple exécutif.

François Hollande n’entendait pas supprimer la collectivité départementale dont il défendait même la nécessité en octobre 2012 :

« Aujourd’hui, c’est le département qui est sur la sellette. Trop vieux, trop archaïque, trop dépassé. Je ne suis pas un défenseur d’une collectivité parmi d’autres. Chacun doit avoir la lucidité de regarder les évolutions qu’il convient d’accomplir.

Des arguments en termes d’économie sont souvent avancés pour supprimer un échelon. Il ne résiste pas à l’examen dès lors qu’il n’est pas question d’abolir les compétences que cette collectivité exerce.

A part diminuer quelques dizaines d’élus, où est l’économie ? Quant à la simplification espérée, elle aboutirait à l’éloignement le plus souvent de nos concitoyens par rapport aux décisions prises sans effet sur l’efficacité même du service rendu. »

Manuel Valls, alors Ministre de l’Intérieur, ne s’exprimait pas autrement au Sénat le 15 janvier 2013 :

« Le département est un échelon de proximité essentiel, un échelon républicain par excellence. À ce titre, il conserve toute sa pertinence. Affirmer cela, ce n’est en rien plaider pour le statu quo. Pour demeurer pertinent, l’échelon départemental doit effectivement entamer sa modernisation, celle des compétences et des politiques. Ce sera l’un des aspects du futur projet de loi porté par la ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique. »

Le « soin » apporté par Manuel Valls dans ces mêmes fonctions au redécoupage général de la carte cantonale ne permettait pas d’imaginer que quelques mois plus tard, il annoncerait la fin des conseils départementaux dont les membres élus en 2015 selon les nouvelles modalités en seraient les derniers membres dans les termes suivants :

« Enfin, mon dernier objectif est d’engager le débat sur l’avenir des conseils départementaux. Je vous propose leur suppression à l’horizon 2021. Je mesure l’ampleur de ce changement. Il nous faudra notamment répondre au sentiment d’abandon qui existe dans nos départements et territoires ruraux. Ce changement donnera lieu à un profond débat dans le pays qui associera les élus et les citoyens. Mais il est désormais temps de passer des intentions aux actes. »

Il a d’ailleurs reconnu devant le Sénat la semaine dernière que sans doute les réformes de structures auraient du passer avant celle du mode de scrutin…

–          La suppression de la clause générale de compétence

Cette annonce, dont on ignore encore à ce jour le calendrier de sa mise en œuvre, est une nouvelle expression de l’incohérence de l’action gouvernementale. La loi de décembre 2010 (loi RCT) prévoyait sa suppression pour les départements et les régions à l’horizon 2015, dès que les conseillers territoriaux seraient en place. En janvier 2014, la loi MAPAM supprime sa suppression et quelques mois plus tard, le Premier ministre supprime la suppression de la suppression. C’est à n’y plus rien comprendre alors même que cette mesure s’appliquerait à des conseils généraux eux-mêmes voués à la disparition…

Le 16 avril, dans sa déclaration après le Conseil des ministres, le Premier ministre va au-delà de cette mesure et évoque une « meilleure sélection des projets présentés ». Des précisions s’imposent. Si la clause générale de compétence est supprimée, cette « sélection des projets » porterait donc en toute logique sur les compétences d’attribution. On peut dès lors y voir une menace réelle sur le principe constitutionnel de libre administration des collectivités par leurs conseils et donc un reflux de la décentralisation et du contrôle de légalité au profit d’une recentralisation et de son corollaire, le contrôle de tutelle.

–          Un terreau pour le populisme ?

Chacune des quatre mesures alimente le populisme que le pouvoir socialiste nourrit avec ardeur depuis 2012. Car cette réforme territoriale intervient après des dispositions sur la transparence, sur le patrimoine des élus, sur le non cumul comme si l’ensemble des élus – et des responsables publics eux-aussi visés – était jusqu’alors corrompu, gavé d’un pouvoir qu’ils exerceraient à leur seul profit personnel et sans le moindre souci de l’intérêt général. Déjà une bonne manière de les discréditer aux yeux d’une opinion qui peine à comprendre l’organisation publique, les termes du débat et qui se trouve souvent confrontée, directement ou indirectement, aux effets de la crise économique et au risque voire à la réalité de la précarité.

Que retient aujourd’hui la population de ces annonces ? Il n’est qu’à lire sondages et commentaires sur Internet, réseaux sociaux et forums pour le savoir très vite. Moitié moins de régions et plus de conseils départementaux = moins d’élus forcément « inutiles et trop vieux », moins d’indemnités « forcément injustifiées » et moins de frais de représentation « pour des réceptions forcément somptuaires ». L’équation est radicale.

Qui exercera les compétences, que deviendront les agents qui les mettent en œuvre au quotidien, qui financera et versera les allocations de solidarité ? Cela ne préoccupe a priori pas ceux qui en sont pourtant les premiers bénéficiaires mais que l’on tient naturellement dans l’ignorance du fonctionnement des organisations. Et par exemple du fait qu’une réforme structurelle est toujours, au moment où on la met en œuvre, génératrice de surcoûts qui peuvent être conséquents. Les économies ne viennent que bien après et elles ne sont pas toujours au rendez-vous. Ainsi pour les compétences dévolues aux départements, les coûts demeureraient car les charges sont incontournables, quelque soit celui qui l’assume : coûts de l’entretien et de l’équipement des collèges, coût de l’entretien du réseau routier et naturellement coûts des prestations sociales de la plus petite enfance aux personnes âgées, dépendantes, handicapées….

Que l’on ne s’étonne pas demain d’une nouvelle augmentation de l’abstention aux élections locales de 2015 qui conduiront nos compatriotes à élire des conseillers régionaux dans un cadre régional en mutation incertaine et des conseillers départementaux appelés à être les liquidateurs de la collectivité qu’ils représenteront.

Les critiques formulées ne signifient nullement que le statu quo doit prévaloir. Bien au contraire. On ne saurait nier la nécessité de changements que justifient autant les difficultés financières que traversent les collectivités que la complexité de leur organisation, souvent illisible pour nos concitoyens et qui peut réduire l’efficacité de l’action des élus.

Ainsi la réduction du nombre de régions est pertinente, encore faut-il ne pas poser le périmètre comme unique critère du redécoupage. Comme pour les autres niveaux, il serait heureux d’avoir d’abord la volonté de changer de paradigme en repensant en profondeur le modèle français et en réfléchissant au « qui doit faire quoi comment ? ». La subsidiarité n’est pas seulement un joli principe inscrit dans la Constitution. Par exemple le financement des grandes allocations individuelles de solidarité relève clairement de la solidarité nationale et non d’un quelconque niveau de collectivités territoriales qui serait immédiatement fragilisé dans l’ensemble de son action par la charge spécifique à supporter.

Pour conclure, une réforme structurelle des collectivités territoriales devrait répondre à plusieurs conditions, déjà esquissées dans certains rapports récents :

–          Prendre en considération la crise politique qui distend de plus en plus le lien entre élu et électeur,

–          Considérer lucidement l’impact du fait métropolitain sur l’organisation territoriale : une chose est de donner un statut, de droit commun ou particulier aux métropoles identifiées, une autre chose est de les appréhender dans leur environnement territorial, de proximité ou plus large.

–          Ne pas laisser le fait métropolitain occulter la réalité des autres territoires (les villes moyennes par exemple) et spécifiquement du monde rural, lui aussi en mutation mais souvent dans un sentiment d’exclusion.

La réponse à ces constats tient pour partie dans la volonté du législateur de permettre que l’organisation territoriale réponde aux besoins différenciés des territoires :

–          L’adaptation de l’organisation et des normes aux particularismes locaux : la souplesse est plus efficace que l’uniformité

–          L’inscription de cette capacité d’adaptation dans un cadre garantissant des principes, sur le modèle des limites posées en 2003 par la Constitution elle-même et la loi organique en matière d’expérimentation et de dérogation par les collectivités territoriales.

La décentralisation est désormais un principe fondateur de l’organisation de notre République. Il est capital de n’y pas renoncer, ce serait revenir à une centralisation peu propice à l’efficacité de l’action. Et un immense retour en arrière de la démocratie représentative locale.

FacebookTwitterGoogle+Partager