Réforme territoriale : mon intervention au Sénat

Le Sénat a débattu cette fin de semaine du premier des deux projets de loi présentés par le Gouvernement dans le cadre de la réforme territoriale : celui principalement consacré à la carte régionale et au calendrier électoral 2015. Je reviendrai sur nos débats et le contexte dans lequel ils se sont déroulés.

Je vous propose aujourd’hui de retrouver ci-dessous le texte de mon intervention lors de la discussion générale.

Monsieur le Président, monsieur le Ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues,

Une réforme territoriale est nécessaire. Mais faut-il que notre pays soit fasciné par les structures et les jeux de pouvoir pour refuser d’aborder frontalement et au préalable les vrais enjeux… Je pense à la recherche du système le plus efficace, de la meilleure répartition des compétences, des niveaux de financement que nous pouvons aujourd’hui mobiliser. Après seulement pourra se construire le Meccano territorial permettant d’appliquer de manière pertinente les décisions prises en amont.

Pourtant, la méthode qui nous est imposée aujourd’hui est celle à laquelle on recourt traditionnellement dans ce pays : on joue au culbuto, on fait les choses à l’envers.

Je le répète, une réforme territoriale est nécessaire. Or la démarche présentée ne débouchera pas sur des économies rapides – si elle débouche un jour sur des économies ! Monsieur le ministre de l’intérieur, vous avez énuméré un certain nombre d’économies potentielles : vous avez raison, mais vous avez omis l’éventualité d’une augmentation des dépenses. Je pose notamment la question des régimes indemnitaires.

Nous avançons à tâtons dans le maquis des contradictions et de l’improvisation dans laquelle le Gouvernement travaille et veut nous entraîner.

En 2013, nous avons débattu des métropoles, de leurs statuts et du seuil de leur création. À aucun moment ne s’est posée la question du périmètre des régions ou des communautés de communes, ni celle de l’avenir du département. Il nous a été présenté un nouveau mode de scrutin – ô combien créatif, pour ne pas dire exotique ! – pour l’élection des conseillers départementaux, que le monde entier nous envie déjà,… et un nouveau découpage cantonal censé donner aux départements un cadre rénové de représentation, une nouvelle vie en quelque sorte. Nous étions alors loin de nous imaginer que les prochains candidats futurs élus auraient à éteindre la lumière !

Nous avons débattu de la création de conférences territoriales de l’action publique, de la suppression de la suppression de la clause de compétence générale et du principe de domaines partagés, dans lesquels tel ou tel niveau de collectivités exercerait un rôle de chef de file. Et, sans en avoir terminé sur le chapitre des compétences ni en avoir commencé sur celui des moyens, vous voilà en train de modifier la carte régionale, en attendant de toucher à celle des intercommunalités, et de sacrifier peu ou prou le département, dont le Premier ministre vantait ici même il y a quelques mois les mérites,…

La carte régionale, dont nous allons débattre, vaudra sans doute pour les décennies prochaines. Évitons donc les erreurs fatales !

Les conditions publiques du tracé de cette carte ont ôté tout crédit aux propositions formulées pour un nombre non négligeable de régions.

Ceux qui, dans cet hémicycle, en sont les représentants n’ont de cesse de dénoncer ces propositions et de démontrer l’absence de logique des regroupements ou des non-regroupements présentés. Il n’échappe à personne aujourd’hui que cette carte est largement le fruit de jeux d’influence en proximité d’un parti devenu ultra-minoritaire dans l’opinion…

Pas de concertation, nulle discussion sérieuse, aucun fondement rationnel pour cette carte, modifiée jusqu’à la dernière seconde précédant le bouclage des quotidiens régionaux ! En 1789 et 1790, la carte des départements, qui a démontré sa solidité, a été élaborée en six mois, après de multiples contacts du Comité de constitution de l’Assemblée nationale avec ce que nous appellerions aujourd’hui « le terrain ».

Autre souci cartographique : les regroupements imposés par blocs régionaux existants. La remise à plat d’une carte qui a plus de cinquante ans ne peut pas se faire sans ouvrir la possibilité aux départements de sortir de leur cadre régional. Ce serait considérer que rien n’a changé dans notre pays, alors que les transformations sont, au contraire, innombrables. Par exemple, en un demi-siècle, les transports ou la carte des universités ont bouleversé les pratiques de vie sur tous les territoires. Des départements situés en frontière de régions peuvent légitimement souhaiter sortir de leur cadre régional actuel, qui ne doit pas devenir une prison par détermination de la loi. Cela ne concernera sans doute que quelques cas, mais reconnaître cette liberté de choisir son destin territorial est un minimum démocratique.

Quant aux chefs-lieux de région, nous savons qu’ils ont historiquement été choisis par référence à l’administration d’État, là aussi depuis plus d’un demi-siècle. Tout en respectant, bien sûr, les prérogatives du pouvoir réglementaire, ne devons-nous pas l’encadrer et l’inciter à intégrer dans ses choix la montée en puissance économique et sociale des régions collectivités territoriales et leur rôle structurant dans le développement du territoire ?

Toutes les régions actuelles s’incarnent à travers leur ville-capitale. Cette incarnation est largement liée aux actions de marketing territorial qu’elles ont conduites. Demain, la perte de cette qualité, pour un nombre significatif d’entre elles, sera un coup fatal porté à l’aménagement du territoire ainsi qu’à leur croissance. Faut-il aussi que la ville chef-lieu soit automatiquement le siège du conseil régional, l’aire la plus peuplée et, par principe, la métropole, si métropole il y a ? Je ne le crois pas, et je pense que nous devrions avoir, sur ce sujet, par ailleurs pas ou peu abordé en commission, une réflexion forte.

Autre conséquence de la nouvelle carte régionale : la représentation des territoires au sein des conseils régionaux. Vous le savez, le plafonnement à 150 sièges oblige à une diminution drastique du nombre de représentants. Sur ce plan, les petits départements ruraux sont, évidemment, les plus durement touchés. Dans ces conditions, il est difficile de créer un sentiment d’appartenance à un nouvel ensemble. L’éloignement autant que l’absence d’un nombre raisonnable de représentants suscitent, à l’inverse, un sentiment d’exclusion. Est-ce le nouveau désert français que nous voulons pour le XXIe siècle ? Ce désert, nous savons trop bien qui risque vite de l’occuper ! Notre responsabilité est immense.

Dernier point : le calendrier électoral. Les mandats locaux sont devenus des variables d’ajustement : tel gouvernement les abrège, tel autre les allonge. Le gouvernement actuel n’a pas le monopole de tels procédés, même s’il semble y prendre un plaisir répété. Le calendrier électoral se trouve brinquebalé d’une année à l’autre. La précipitation du débat législatif qui nous est imposée résulte, nous le savons bien, de la nécessité que la circonscription électorale régionale soit définie un an avant la tenue du scrutin, que vous ne pouvez reculer encore davantage.

Mais il y a mieux, pour ne pas dire « pire » : le projet de loi programme d’ores et déjà une durée raccourcie du mandat des conseillers élus en 2015, durée qui serait justifiée par la réforme territoriale. Ne vaut-il pas mieux, au contraire, donner aux régions, qui seront en pleins travaux tout au long du mandat à venir, entre des périmètres nouveaux et des compétences supplémentaires, le temps d’un mandat normal pour « digérer » tous ces changements ?

Si nous renouons avec la pratique consistant à faire tenir les élections en mars, les conseillers régionaux élus en décembre 2015 auraient jusqu’à mars 2022 pour travailler. Cette mesure me semble relever du bon sens !

Le raccourcissement des mandats débutant en 2015 touche aussi les conseillers départementaux. Cette disposition, je n’hésite pas à le dire, est proprement inadmissible. En effet, c’est de cette manière, quelque peu cavalière, que vous inscrivez dans la loi la fin des départements – je rappelle que le Premier ministre avait annoncé la suppression des conseils généraux à l’horizon de 2020. Et les propos tactiques, les discours de circonstance – tenus même aujourd’hui dans cette assemblée – ne sont pas de nature à me rassurer ! Ce n’est pas une bonne manière d’agir.

Il a été largement démontré, depuis les annonces gouvernementales, qu’une telle mesure nécessitait une révision constitutionnelle, que vous savez ne pas pouvoir obtenir. Vous ne pouvez pas ne pas avoir entendu les réactions que ces intentions suscitaient – assez peu positives, faut-il le rappeler ?

Vous évoquez parfois l’idée qu’une telle réforme ne peut pas indistinctement et uniformément concerner l’ensemble des départements et qu’il convient de distinguer entre eux – selon qu’ils ont ou non une métropole sur leur territoire, qu’ils sont à dominante rurale ou urbaine,… –, en feignant d’oublier que la solidarité est une exigence sur tous les territoires, qu’ils soient urbains ou ruraux.

Je prendrai l’exemple de la métropole lyonnaise. Ah, comme cela semble beau, plus lisible, plus simple ! Mais, au bout du bout, mes chers collègues, nous avons simplement créé un département supplémentaire, une métropole-département.

Le département du Rhône, prenant acte du transfert de son management, est aujourd’hui en train de recruter un directeur général et des équipes.

Vous entendez prendre une mesure générale de fin de vie programmée des départements sans que nous sachions ce que vous entendez proposer pour assurer le relais des actuels conseils généraux sur leur cœur de métier, la solidarité, mais sans doute ne le savez-vous pas…

On retrouve le vice fondamental de cette réforme : que faites-vous des compétences des départements et comment assurez-vous leur financement ? Si le second projet de loi commence à organiser la succession avec notamment le transfert des collèges, des routes départementales, des ports, des transports non urbains vers les régions, il ne dit rien des politiques de solidarité sociale.

Dans ce contexte, sans réponse crédible et dans un silence total, pour ne pas dire assourdissant, sur les moyens financiers, programmer aujourd’hui la fin des départements au mois de mars 2020 est une provocation pour les élus autant que pour les agents de nos collectivités, dont vous n’imaginez pas les interrogations et l’inquiétude.

Comment diriger pendant cinq ans une collectivité dont les personnels, et quelquefois les meilleurs, n’auront en partie de cesse que d’anticiper un reclassement préventif ? Ce sont donc en réalité tous les niveaux de collectivités qui sont impactés par ce premier texte soumis à notre examen, avant que l’on s’occupe sérieusement de leurs missions et de leurs moyens présents ou à venir.

Il y a trente-trois ans, l’été déjà, le Parlement débattait avec passion et force clivages de ce qui deviendrait la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. Depuis lors, la construction de la décentralisation s’est poursuivie, parfois laborieusement mais toujours avec détermination.

Prenons garde à ne pas laisser piétiner ces droits et libertés locales, qui incarnent désormais aussi notre République, au plus près de nos concitoyens !

Prenons garde, enfin, que l’acte III de la décentralisation ne devienne pas en fait l’acte I de la recentralisation !

En écoutant vos propos, monsieur le ministre de l’intérieur, il me semble que les masques tombent, car ce sont en fait demain les préfets qui défendront les territoires ruraux ! Quel progrès !

Demain, entre les régions et les intercommunalités, il y aura l’État autoritaire et impuissant. Belle perspective !

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