Conseils communautaires : permettre de nouveau les accords locaux

En juin dernier, le Conseil constitutionnel, en réponse à une question prioritaire de constitutionnalité, censurait l’article du code des collectivités qui autorisait les communes se regroupant en communautés de communes ou en communautés d’agglomération à conclure un accord local pour leur représentation au sein du conseil communautaire. J’ai à l’époque commenté ici cette décision.

Au cours de l’été, une proposition de loi a été déposée au Sénat pour les rendre à nouveau possibles. Le débat sur ce texte a eu lieu mercredi dernier et la proposition a été adoptée à l’unanimité. Il revient maintenant à l’Assemblée nationale de se prononcer à son tour.

Je suis intervenu lors de ce débat et vous propose de lire ci-dessous mon intervention :

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues,

La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a marqué une étape dans la construction de la France décentralisée d’aujourd’hui, en répondant aux objectifs premiers de la décentralisation affirmés dès 1982. Elle a renforcé la démocratie locale, notamment en prévoyant l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires des intercommunalités, en même temps que celle des conseillers municipaux. Elle a aussi permis d’accroître l’efficacité de l’action publique au plus près du citoyen.

Cette loi, complétée par la loi du 31 décembre 2012 relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d’agglomération, a conduit à la rédaction actuelle de l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, portant sur les modalités de répartition des sièges d’élu communautaire dans les communautés de communes.

La composition de la très grande majorité des conseils communautaires résulte d’accords locaux obtenus à la majorité qualifiée, s’écartant plus ou moins de l’application du barème purement démographique. La répartition négociée des sièges s’effectue selon un régime de liberté encadrée, sur la base d’une sorte de contrat social. Grâce à ce système, il était possible, jusqu’à présent, de tempérer le poids de la ville-centre, sans que la répartition des sièges puisse aller à l’encontre de la répartition de la population ou en faire totalement abstraction.

Le Conseil constitutionnel vient de remettre en cause cet équilibre en répondant, le 20 juin dernier, à une question prioritaire de constitutionnalité posée par la commune de Salbris, relative aux modalités de composition des conseils communautaires.

Pour dire les choses simplement, deux modalités existaient jusqu’ici : la conclusion d’une entente préalable entre les communes, ratifiée par les conseils municipaux à la majorité qualifiée et respectant quelques règles ; un calcul automatique reposant sur la représentation proportionnelle des populations de chaque commune.

Le Conseil constitutionnel a considéré que la composition reposant sur un accord préalable des communes était contraire à la Constitution, faute de respecter suffisamment le critère de la démographie.

Les conseils des communautés de communes ne sont pas tous remis en cause : seuls le sont ceux qui étaient en litige devant le juge administratif, pour lesquels le calcul automatique s’appliquera. À l’avenir, lors de leur renouvellement, tous les conseils devront naturellement prendre en compte cette décision.

L’émoi que cette dernière a suscité, notamment dans les communes rurales, montre l’importance que les élus attachent à la conclusion d’un accord local, marque d’une solidarité réelle entre les collectivités territoriales.

Pour ma part, je suis très dubitatif sur le bien-fondé d’une décision qui prive les élus municipaux de la possibilité, encadrée, de définir les modalités de la représentation communale au conseil communautaire. En effet, cette liberté permet bien souvent de prendre en considération l’histoire partagée d’une construction intercommunale sur un territoire.

Alors que le Gouvernement entend obliger à la constitution de grandes communautés de communes – le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République prévoit un seuil minimal de population de 20 000 habitants, dont nous aurons l’occasion de débattre abondamment –, il est à craindre que les petites communes de nos territoires ruraux ne se trouvent, une fois de plus, représentées a minima, simplement parce qu’elles connaissent ce que j’appellerai une pauvreté démographique. Cela contribuerait à nourrir le sentiment d’exclusion et de fracture territoriale qu’elles peuvent éprouver.

Il nous faut un cap lisible. À cet égard, nous sommes confrontés à une urgence : assurer la stabilité de la composition de nos conseils communautaires, fragilisée par la décision du Conseil constitutionnel. Il convient d’apporter sans tarder une réponse à ce problème.

C’est pourquoi je remercie de leur initiative les auteurs de la présente proposition de loi, qui vise à rendre de nouveau possibles les accords entre communes sur la composition des conseils des communautés de communes ou d’agglomération, bien que l’amendement voté en commission me laisse un peu perplexe en ce qui concerne la possibilité de mettre en œuvre la volonté initiale de MM. Richard et Sueur.

L’idée est bien d’autoriser les élus locaux à prendre en compte la réalité et à ne pas se cantonner à un simple calcul arithmétique. Tenons-nous-en aux limites fixées dès 1995 par la jurisprudence du Conseil constitutionnel autorisant un écart limité et encadré.

Si notre pays connaît la révolution tranquille de l’intercommunalité à laquelle nous assistons depuis une quinzaine d’années, c’est bien parce que nous avons fait confiance à la liberté des communes et des intercommunalités.

Vous avez parfaitement compris à quel point il était essentiel de privilégier le système des accords locaux, qui fonctionne bien quel que soit le nombre d’élus, l’objectif étant de travailler en commun.

L’accord constitue le fondement même du mode de fonctionnement d’une communauté de communes. Il est en effet important de privilégier le consensus en matière de répartition des sièges au sein des territoires, car ceux-ci sont constitués d’un réseau de communes de tailles très différentes, dont les unes sont urbaines, les autres périurbaines, d’autres encore très rurales.

Il n’y a là rien de compliqué. L’accord permet simplement de prendre en compte le fait que la démocratie locale, ce n’est pas uniquement des chiffres, mais bien des hommes et des femmes qui choisissent de vivre ensemble et de s’organiser au mieux pour cela.

Avec le groupe UDI-UC, je propose donc d’adopter cette proposition de loi, car la décision du Conseil constitutionnel pose des problèmes importants sur le terrain.

Au-delà, il y aura lieu de réfléchir à l’élaboration d’une proposition de loi constitutionnelle pour sortir de la seule vision démographique retenue par le Conseil constitutionnel. Le groupe UDI-UC va s’y atteler.

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