Situation financière des départements : mon intervention au Sénat

Le Sénat organisait mardi 3 mars en séance publique un débat sur la situation financière des départements face à l’évolution de leurs charges. Vous trouverez ici-après le texte de mon intervention :

« Nous avons aujourd’hui à débattre de la situation financière des conseils départementaux face à l’évolution de leurs charges.

Ce débat a lieu, alors qu’au moment où nous parlons, nous ne savons pas ce que deviendront les départements dans la nouvelle organisation territoriale, notamment dans la répartition de leurs compétences. Nous devrons attendre que les débats entrent dans la dernière ligne droite parlementaire pour y voir plus clair. Dans ce flou général, les élus concernés ont bien du mal à se projeter dans un avenir à moyen terme.

Dans leur rapport annuel les magistrats de la cour des comptes, affirment que  « la vive progression des dépenses sociales et la moindre capacité des départements à ajuster leurs recettes pour couvrir l’ensemble de leurs dépenses rendent plus difficile le maintien d’un équilibre de moyen terme ». « Le statu quo n’est pas possible ».

Loin d’eux l’idée, souvent répandue ces derniers mois, par certains, que les départements seraient mal gérés. Simplement, plus de 80 % des dépenses de fonctionnement  sont concentrées sur des charges obligatoires, difficilement compressibles.

En 2015, par exemple, le taux de rigidité des dépenses pour le département du Calvados est de 82,6%.

Le problème majeur  que rencontrent aujourd’hui la plupart des départements se concentre sur le financement des allocations individuelles de solidarité. Les conseils généraux versent le RSA à près de 1,6 million de bénéficiaires et dépensent pour cela 11,6 fois plus qu’en 2003 !

De même qu’ils versent l’Allocation personnalisée d’autonomie, l’APA, à 1,2 million de personnes dépendantes.

Quant aux prestations versées aux handicapés, elles ont progressé de 120 % en cinq ans.

En 2015, ces trois allocations représentent, toujours dans le budget du Département du Calvados, que je connais bien, près de 27% des dépenses de fonctionnement, hors frais de gestion.

Les départements disparaîtraient que ce problème resterait entier et serait même pire, tant la départementalisation de l’action sociale s’est accompagnée, contrairement à ce que l’on peut souvent entendre, d’une maîtrise de la gestion des dépenses sociales.

Mais la réalité est là : Depuis 2003, les dépenses sociales ont doublé et cela aucune mesure de gestion, si saine soit elle, n’y peut rien. Impact de la crise économique, vieillissement de la population, mais aussi transferts de compétences de l’Etat vers les départements expliquent cette inflation. Or les transferts financiers n’ont pas suivi.

Le problème est aujourd’hui national. Car si plus personne n’ignore les graves difficultés financières de notre système de protection sociale, les départements peinent à se faire entendre sur l’impossible équation financière qu’ils doivent résoudre pour gérer les allocations nationales de solidarité.

Le problème est d’autant plus complexe qu’il s’accompagne d’une très grande disparité de situations territoriales : Ainsi, les bénéficiaires de l’APA représentent 3,7 % de la population du Nord alors qu’ils représentent 12,8 % dans l’Aveyron.

Il existe également des disparités de financements : si le financement était entièrement local, un habitant de l’Essonne devrait payer seulement 78 euros par an au titre de la dépendance, là où un Creusois devrait en débourser 375 ;

La part de l’APA dans le budget de l’Aveyron, de la Creuse et du Gers se situe autour de 14 %, alors que les Yvelines, l’Essonne et les Hauts-de-Seine y consacrent moins de 5 %.

Si rien n’est fait pour combler ces inégalités, on pourrait rapidement aboutir, pour certains Départements, à une véritable impasse budgétaire, pour ne pas dire cessation de paiement, compte tenu des perspectives économiques actuelles.

Autre exemple : le RSA

Le taux de couverture par l’Etat des dépenses départementales liées au RSA était en 2004 de 92,2 % ; il n’a cessé de chuter pour atteindre 71,3 % en 2013 et chacun sait que la situation s’est encore dégradée entre 2014 et début 2015.

Pour rester dans le  Calvados, le reste à charge sur le RSA est passé de 3 millions d’euros en 2005 à 33 millions d’euros dans le budget 2015 !

Ces transferts de responsabilité se sont accompagnés de changements d’affectation de personnels. Comme le souligne la Cour des Comptes, dans son dernier rapport sur les collectivités territoriales, l’effet des transferts de personnels en provenance de l’Etat, en lien avec la décentralisation des compétences explique l’augmentation de plus 80 000 emplois. Il ne s’agit donc en rien des suites d’une gestion irresponsable des élus locaux, ce qui devient insupportable à entendre.

Si ces transferts n’expliquent pas à eux seuls l’augmentation de la masse salariale, c‘est que les charges de personnel ont aussi crû sous l’effet de glissement vieillesse technicité, des mesures nationales de revalorisation de l’indice de rémunération des fonctionnaires, de la réforme des catégories, de la garantie du pouvoir d’achat… autant de mesures décidées au plan national.

L’Etat continue de décider seul,  de dépenses qui impactent le budget des collectivités territoriales. Ainsi, entre 2013 et 2015, les décisions unilatérales de l’Etat pèsent pour plus de 8 millions d’euros dans le budget du Département du Calvados.  Il en est pour preuve la réforme des rythmes scolaires, l’augmentation du RSA, l’accueil d’un quota de mineurs étrangers isolés, dont la charge départementale est en train d’exploser, la revalorisation de la TVA, le changement du régime de cotisation retraite des élus, etc.

Or, contrairement aux communes, et comme les régions, le Département n’a plus d’autonomie fiscale.

Si leurs charges augmentent, les départements perçoivent une fiscalité qui tend à stagner, comme la contribution à la valeur ajoutée des entreprises voire à diminuer comme les droits de mutation immobilière. En outre, la réforme de la fiscalité locale a fortement réduit la capacité des départements à recourir au levier fiscal alors que les conseils généraux sont les principaux financeurs du monde rural et périurbain.

Enfin, la baisse des dotations de l’Etat et l’augmentation de certains prélèvements  viennent clore un cercle vicieux qui alimente un déficit structurel chronique.

Dès lors, et pour faire face à ces dépenses obligatoires, les conseils généraux doivent arbitrer sur les autres postes budgétaires afin de dégager des ressources supplémentaires (charges de personnel, entretien des routes par exemple). Les investissements pâtissent alors d’une diminution de la capacité d’autofinancement de nos collectivités. Le présent au détriment de l’Avenir….

La situation des départements est sans rapport avec celle des autres niveaux de collectivités territoriales. Le problème, on l’a dit, est structurel : les dépenses des départements (RSA, PCH, APA…) sont contra-cycliques, elles augmentent lorsque l’économie va mal, comme actuellement, tandis que les recettes sont en théorie, pro-cycliques (CVAE, DMTO, TFPB) et en pratique, pour la plupart, figées (poids des dotations).

Dans leur étude sur la prospective financières des collectivités locales à l’horizon 2020, Guy Gilbert, professeur à l’école normale supérieure de Cachan, et Alain Guengant, directeur de recherche honoraire au CNRS, ont conclu que « le modèle financier des départements ne peut pas résister à la baisse des dotations de l’Etat ».

Cette étude rejoint l’analyse unanime de l’ensemble des observateurs des collectivités locales, ainsi que le signal d’alarme tiré par l’Assemblée des Départements de France.

Au-delà de ces constats alarmants, quelles solutions ?

Il faudrait déjà, dispenser les Départements de contribuer au redressement des comptes publics (ne pas diminuer leurs DGF en 2016 et en 2017) ; ou à tout le moins, exclure de leur assiette dans le poids des dépenses publiques locales, les dépenses qui relèvent d’une compétence nationale, comme les allocations individuelles de solidarité.

Ensuite, choisir ; au-delà de la nécessité d’un article 40 pour toutes dépenses votées par le législateur, il faudrait soit, rééquilibrer la fiscalité directe entre le bloc local et le bloc départemental; soit abandonner le principe des recettes locales au profit d’un pourcentage des recettes nationales. Je n’y étais pas jusqu’ici favorable. Mais les risques catastrophiques de décision de gouvernements successifs m’amènent à y réfléchir.

Parallèlement à cela, et sur le fond, l’action sociale doit être remodelée en redéfinissant, par exemple, les conditions d’accès aux AIS, sur le mode de ce qui avait été envisagé autour du projet de loi sur le Cinquième Risque. On ne peut indéfiniment continuer à augmenter les dépenses en accroissant les mesures généreuses sans se préoccuper de leur financement.

Aujourd’hui, mes Chers Collègues, nous sommes rattrapés par la réalité. A nous de mettre en œuvre les mesures qui s’imposent pour adapter le système actuel de protection sociale et lui permettre de perdurer. A défaut nous courons collectivement le risque de porter la responsabilité de son effondrement. Il est plus que temps d’agir. Les paroles lénifiantes ne suffisent plus.

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